Em 12 de julho, o Conselho Executivo Federal aprovou um contrato de US$ 21 milhões para a construção de um sistema de medição para todas as estações de fluxo de petróleo bruto na Nigéria.
O contrato concedido seria por 180 dias (seis meses), e a medida permitiria ao país medir cerca de 187 estações de vazão.
Pouco depois da notícia da concessão do contrato, surgiram disputas entre a Comissão Reguladora de Petróleo Upstream da Nigéria e o Conselho de Transportadores da Nigéria sobre qual agência tem poderes estatutários para implementar um Esquema de Rastreamento de Carga para a indústria de petróleo upstream da Nigéria.
Enquanto o NUPRC havia concedido um contrato à P-Lyne Energy Limited para o fornecimento de estudos de desenvolvimento pré-campo para a Declaração de Carga Avançada de Petróleo Bruto, a Antaser Nigeria Limited, por outro lado, levantou objeções alegando que o contrato concedido à P-Lyne é uma duplicação do componente de rastreamento de exportação de petróleo bruto do contrato concedido a ela pelo Nigerian Shippers Council. A Antaser está, portanto, contestando a concessão do contrato de monitoramento de carga avançada de petróleo bruto à P-Lyne pela Comissão.
O objetivo deste artigo é examinar as disposições da lei no que diz respeito aos poderes da NSC e da NUPRC para adjudicar e implementar o contrato em disputa e fornecer um guia sobre como a questão pode ser resolvida amigavelmente.
Ao abordar essa questão, é importante ressaltar que os poderes de uma agência governamental para realizar um ato são conferidos por sua lei habilitadora, e um órgão estatutário não pode agir fora do escopo de seus poderes, conforme estabelecido por sua lei habilitadora.
Quando uma agência age além ou fora do poder concedido pelo instrumento de habilitação, seus atos ou decisões serão declarados ultra vires, pois um ato ultra vires não tem nenhum efeito vinculativo aos olhos da lei.
Esse princípio ultra vires, segundo especialistas jurídicos, é uma pedra angular do direito administrativo.
A Lei da Indústria do Petróleo, sancionada em 2021 pelo ex-presidente Muhammadu Buhari, é uma das tentativas mais audaciosas de reformular o setor petrolífero na Nigéria.
A PIA fornece uma estrutura legal, de governança, regulatória e fiscal para a Indústria Petrolífera Nigeriana. Instrutivamente, os principais objetivos da Comissão, conforme estabelecido pela seção 6 do Petroleum Industry Act, 2021, incluem garantir que as operações petrolíferas upstream sejam realizadas de forma a minimizar o desperdício e atingir receitas governamentais ideais; determinar, administrar e garantir a implementação de práticas aplicáveis às operações petrolíferas upstream de acordo com as boas práticas internacionais da indústria petrolífera; e implementar políticas governamentais para operações petrolíferas upstream.
A Lei também deu à NUPRC o poder de garantir a implementação de políticas nacionais para operações de petróleo upstream; e implementar outras políticas e objetivos que sejam consistentes com as disposições da Lei.
De acordo com a seção 7 da PIA, as funções técnicas regulatórias da Comissão incluem aplicar, administrar e implementar leis, regulamentos e políticas relacionadas às operações de petróleo upstream; garantir a conformidade com as políticas, padrões e práticas nacionais e internacionais aplicáveis da indústria petrolífera para operações de petróleo upstream; emitir certificados de qualidade e quantidade para exportadores de petróleo bruto, gás natural e produtos petrolíferos de operações integradas e terminais de exportação de petróleo bruto e monitorar e regular as operações de terminais de exportação de petróleo bruto, incluindo a responsabilidade por pesos e medidas nos terminais de exportação de petróleo bruto; e desempenhar qualquer outra função que seja necessária para dar efeito às disposições desta Lei.
A Comissão também está autorizada, nos termos da seção 10 da PIA, a fazer cumprir as disposições de qualquer regulamentação feita para operações de petróleo upstream e decretos para a indústria de petróleo upstream feitos antes da entrada em vigor desta Lei e quaisquer regulamentações feitas sob poderes dados por eles.
A PIA deixa, portanto, bem claro em várias de suas disposições (incluindo as seções 6, 7 e 10 capturadas acima) que o NUPRC deve aplicar, administrar e implementar leis, regulamentos e políticas sobre qualquer assunto referente às operações de petróleo upstream, incluindo aqueles previstos em leis ou decretos em vigor antes da entrada em vigor da PIA.
Por outro lado, o Conselho de Transportadores Nigerianos, com base nas disposições da PIA, não tem capacidade ou poder para aplicar, administrar e implementar leis, regulamentos e políticas sobre qualquer assunto relacionado às operações de petróleo upstream, ou para celebrar contratos que concedam tais direitos a qualquer entidade.
O NSC foi estabelecido pelo Nigeria Shippers' Council Act, Cap N133 Act, Cap N133, Laws of the Federation of Nigeria 2004 (NSC Act). A Seção 3 do NSC Act define as funções do NSC, e estas são fornecer um fórum para a proteção dos interesses dos remetentes em questões que afetam o embarque de importações e exportações de e para a Nigéria; fornecer um fórum para consulta entre as Conference Lines e as não Conference Lines, os proprietários de tramp, a Nigerian Ports Authority e o Governo da Federação em questões de interesse comum; encorajar a formação de associações de remetentes em toda a Nigéria; e fazer a ligação com os braços apropriados do Governo da Federação e outras organizações na avaliação da estabilidade e adequação dos serviços existentes e fazer recomendações apropriadas nesse sentido.
A Lei também autoriza o Conselho de Transportadores da Nigéria a aconselhar o Governo da Federação por meio do Ministro sobre questões relacionadas à estrutura de tarifas de frete, disponibilidade e adequação de espaço de embarque, frequência de viagens, termos de embarque, classe e qualidade de embarcações, taxas e instalações portuárias e outras questões relacionadas; negociar e celebrar acordos com as Conference Lines e as não Conference Lines, armadores, a Autoridade Portuária Nigeriana e quaisquer outros órgãos sobre questões que afetem os interesses dos transportadores; considerar os problemas enfrentados pelos transportadores com relação ao transporte costeiro, transporte por vias navegáveis interiores e questões relacionadas em geral ao transporte de mercadorias por água e aconselhar o Governo sobre possíveis soluções para os mesmos; promover e encorajar o estudo e a pesquisa sobre problemas que afetam os transportadores na Nigéria; organizar, de tempos em tempos, seminários e conferências sobre qualquer assunto relacionado às suas funções; e realizar outras atividades que sejam conducentes ao cumprimento de suas funções sob esta Lei.
É instrutivo afirmar que quando há conflito entre duas leis que abrangem o mesmo assunto, uma específica e a outra geral, prevalece a disposição específica da lei.
Este princípio, de acordo com especialistas jurídicos, foi bem enunciado pelo tribunal no caso de NDIC v. Governing Council, ITF O tribunal sustentou ainda que a importação de uma lei que é feita para governar um escopo específico é que esse escopo específico é retirado do âmbito da lei geral. Da mesma forma, em Ezeadukwa v. Maduka, o tribunal sustentou que, onde há duas leis habilitadoras, uma específica e a outra geral, a específica deve ser invocada porque o tribunal tem o direito de presumir que a legislação específica foi destinada a governar o assunto.
Assim, mesmo que o NSC Act tivesse feito quaisquer disposições relativas a questões petrolíferas, as disposições do PIA, sendo uma lei específica que regula o setor petrolífero, prevalecerão sobre as disposições do NSC Act. Neste caso em particular, no entanto, nenhum poder para regular o setor petrolífero foi conferido ao NSC sob seu Ato habilitador.
Um advogado sênior da Nigéria, Chikaosolu Ojukwu, deu crédito a isso quando disse em uma entrevista que o Shippers Council usurpou os poderes do NUPRC quando concedeu o Contrato de Declaração de Carga de Petróleo Bruto à Antaser Nigeria Limited.
Ele disse que qualquer ato do NSC referente à administração ou implementação de qualquer política governamental ou contrato sobre o setor de petróleo é uma ação ilegal.
Citando a Seção 25 da PIA, ele afirmou que qualquer decisão que afete a produção upstream, como o petróleo bruto, não importa qual agência esteja envolvida, deve retornar ao NUPRC para aprovação.
Ele disse: “O Shippers Council que concedeu o primeiro contrato usurpou o poder da NUPRC porque a questão do petróleo bruto é uma grande responsabilidade da comissão. Então, é errado tirar o monitoramento do petróleo bruto de uma agência reguladora que é responsável por isso e entregá-lo a outra pessoa.
“A NUPRC é a Comissão que tem o mandato de emitir qualquer regulamentação responsável pelo monitoramento do petróleo bruto, seja o monitoramento do petróleo bruto avançado ou a Declaração. A Seção 25 da PIA afirma que qualquer decisão que afete a produção upstream como o petróleo bruto, essa decisão, não importa qual agência, deve voltar para a NUPRC. Então, esse contrato com o Shippers Council pode ser considerado um contrato ilegal, e nenhuma ação pode surgir de uma ação ilegal na lei.”
O Contrato de Declaração Antecipada de Carga concedido à P-Lyne é uma iniciativa da Comissão para cumprir de forma adequada e eficaz sua responsabilidade de contabilidade de hidrocarbonetos e o estabelecimento de um processo eficaz e eficiente que aborde os desafios das exportações ilegais de petróleo bruto, roubo de petróleo bruto e outras atividades criminosas que atualmente assolam a indústria de petróleo upstream, e tal só pode ser administrado pelo NUPRC, sendo a única agência investida na supervisão do setor upstream e na implementação de quaisquer políticas governamentais relacionadas a ele.
O contrato da Advanced Cargo Declaration Solution visa estabelecer um sistema robusto para a declaração e rastreamento do transporte e exportação de petróleo bruto da Nigéria, para monitorar e contabilizar o movimento de petróleo bruto dentro da Nigéria, desde a produção até os pontos de entrega, e para evitar interrupções, roubos e subdeclarações de petróleo bruto dentro da Nigéria e em terminais de exportação.
Também tem como objetivo estabelecer um banco de dados abrangente e um centro de controle para monitorar e rastrear as exportações de petróleo bruto da Nigéria, garantir que apenas a produção certificada relacionada às operações de petróleo bruto upstream seja exportada da Nigéria e garantir a responsabilização precisa dos hidrocarbonetos para o cálculo da receita do petróleo bruto auferida pelo governo.
Do exposto acima, não há nada na Lei NSC que confira poder ou autoridade à NSC para supervisionar qualquer aspecto do setor petrolífero nigeriano (seja upstream, midstream ou downstream) ou para implementar políticas governamentais a respeito.
A Seção 3(f) do NSC Act (que é a subseção que confere capacidades contratuais ao NSC em questões de embarque) parece ser limitada a questões que afetam os interesses dos embarcadores. Não há cenário em que o monitoramento e o rastreamento de exportações de petróleo bruto possam ser considerados uma questão que afeta os interesses dos embarcadores.
